推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案

國家發展改革委 財政部 自然資源部關于印發

《推進資源型地區高質量發展“十四五”

實施方案》的通知

發改振興〔2021〕1559號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府，新疆生產建設兵團，國務院有關部委、有關直屬機構，國家開發銀行、中國農業發展銀行：
??為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進“十四五”時期資源型地區高質量發展，經國務院同意，現將《推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案》印發給你們，請認真組織實施。

國家發展改革委   

財??政??部   

自 然 資 源 部   

2021年11月5日  

推進資源型地區高質量發展“十四五”實施方案

資源型地區是依托本地礦產、森林等自然資源開采、加工發展起來的特殊類型區域。推進資源型地區高質量發展，是維護國家資源能源安全的重要保障，是健全區域協調發展體制機制的重要環節，是加快補齊轉型發展短板的重要舉措。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進資源型地區“十四五”時期高質量發展，提出以下實施方案。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，堅持系統觀念，更好統籌發展和安全，推進資源型地區高質量發展，著力激發創新活力，著力完善體制機制，著力夯實轉型基礎，著力補齊民生短板，加快形成內生動力強勁、人民生活幸福、生態環境優美的高質量發展新局面。

（二）基本原則。

尊重規律，加快轉型?？茖W把握礦產資源不可再生的自然規律，遵循資源型地區階段性演進發展的經濟規律，有效整合各類生產要素，提高要素配置效率，主動調整優化經濟結構，推動資源型地區加快轉型升級、持續健康發展。

分類施策，因地制宜。充分考慮各資源型地區發展水平、資源條件和要素稟賦差異，發揮各地比較優勢，明確轉型方向和發展重點，因地制宜、精準制定政策措施，蹚出各具特色的轉型發展新路子。

市場主導，政府引導。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發市場主體活力，加快建成統一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場體系。更好發揮政府作用，加強政府引導，持續優化營商環境，積極營造良好政策環境。

盡力而為，量力而行。立足資源型地區發展客觀實際，充分調動各方面積極性和創造性，堅持問題導向、目標導向，聚焦經濟社會發展的突出短板和薄弱環節，科學合理確定轉型目標、建設規模和民生標準，穩步提升轉型成效。

（三）主要目標。

到 2025 年，資源型地區資源能源安全保障能力大幅提升，經濟發展潛力充分發揮，創新引領、加快轉型、多元支撐的現代產業體系基本建立，公共服務體系普遍覆蓋，綠色宜居環境初步形成，民生福祉不斷增進。展望到 2035 年，資源保障有力、經濟充滿活力、生態環境優美、人民安康幸福的資源型地區高質量發展目標基本實現，與全國同步基本實現社會主義現代化。

二、保障國家資源能源安全

（四）統籌資源能源開發與保護。加強對戰略性礦產資源調查評價、勘查和開發利用的統一規劃，建立安全可靠的資源能源儲備、供給和保障體系，提升資源能源供給體系對國內需求的適配性。按照資源型地區資源環境特征，強化國土空間規劃和用途管制，落實永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等空間管控邊界，確保資源能源的有序開發利用和保護。

（五）提高資源能源利用水平。提高重要礦產資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用水平，建立科學合理的循環利用模式。大力推進綠色礦山建設，加大已有礦山改造升級力度，新建、擴建礦山全部達到標準要求。推動戰略性礦產資源開發與下游行業耦合發展，支持資源型企業的低碳化、綠色化、智能化技術改造和轉型升級，統籌有序做好碳達峰碳中和工作。

（六）加強資源能源保障能力建設。依據資源稟賦、開發利用等情況，布局一批能源資源基地和國家規劃礦區，打造戰略性礦產資源穩定供應的核心區。實施礦產地儲備工程，構建產品、產能和產地相結合的戰略性礦產資源儲備體系。加大石油、天然氣、銅、鉻、鎢、稀土、晶質石墨等戰略性礦產資源勘查，做好重要礦產資源戰略接續。

三、引導資源型地區創新發展

（七）提升科技創新能力。引導資源型地區大力促進科技創新，營造更加開放、公平、靈活的創新創業環境，引進和培養一批創新型技能型人才和團隊，補齊轉型發展的技術和人才短板。

強化企業創新主體地位，整合各類創新資源，加強資源能源開采利用等關鍵技術和重大裝備的研發攻關，提升行業創新發展水平。圍繞共性技術研發、工程示范和產業發展，鼓勵開展跨區域、跨行業創新合作，探索形成多主體、多元化、多方位創新驅動發展的新路徑。

（八）加快新舊動能轉換。依托國家和省級實驗室、產業創新中心、工程研究中心等，建立特色創新創業平臺，進一步提升關鍵核心技術、重點產品的科技攻關和成果轉化能力。加快 5G、云計算、大數據中心等新型基礎設施建設，鼓勵發展新一代信息技術、人工智能、集成電路、高端裝備、新材料、物聯網、生物醫藥等產業，推動新技術與傳統產業融合發展。支持傳統資源型企業建設智能工廠和智慧園區。

（九）提升產業鏈供應鏈競爭力。加強創新鏈和產業鏈對接，持續挖掘和鞏固提升比較優勢，積極發展裝備制造、精細化工、新能源等產業，提升產業鏈的創新能力和附加值，培育一批

新興支柱產業。鼓勵資源型地區積極融入全球供應鏈，支持加快構建自主可控、安全高效的資源能源供應鏈體系。

四、促進資源型地區協調發展

（十）推動區域協同發展。支持資源型地區結合本地實際積極融入京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大發展戰略。根據國家戰略導向和發展重點，充分考慮資源環境承載能力和比較優勢，推動資源型地區與周邊中心城市、省會城市的合作，對接先進生產要素和創新資源，促進資本、人才和技術等生產要素流動，加強跨區域產業合作園區建設，探索“飛地經濟”發展模式，優化產業和城鎮空間布局。

（十一）引導資源富集地區轉型發展。加強資源富集地區就地轉化能力建設，鼓勵具備產業基礎和技術優勢的地方開展資源精深加工。提高資源型產業技術和綜合集成水平，促進傳統產業改造升級，加快發展與資源精深加工密切相關的新材料、新能源、節能環保、高端裝備制造等戰略性新興產業，配套發展現代物流、金融服務、工程設計、管理咨詢等生產性服務業，以資源精深加工帶動構建多元化產業體系。促進資源開發與新型城鎮化建設和生態保護協調發展，健全新興產業扶持、利益分配共享等機制。

（十二）支持資源枯竭地區可持續發展。資源枯竭地區轉型發展首先要解決好民生問題、保障好困難群眾生活，完善基礎設施和基本公共服務配套，提高民生保障水平。強化國有企業支持資源枯竭地區轉型的責任，持續加大投入力度。大力培育接續替代產業，扶持勞動密集型企業和中小微企業發展，打造一批接續替代產業園區和集聚區。深入實施采煤沉陷區綜合治理工程和獨立工礦區改造提升工程，支持開展重大安全隱患區居民避險搬遷、生態修復和環境整治、基礎設施和公共服務設施、接續替代產業平臺等項目建設，有效改善礦區的生產生活條件。

（十三）加強基礎設施提質增效。強化資源能源開發地干線通道規劃建設，加強資源型地區相關連接通道建設。有序推進煤炭、礦石、石油等輸送專線建設，多種方式統籌布局貨運樞紐站場。加快礦區與所屬地市城區交通設施互聯互通。支持有條件的地區加快建設機場、鐵路，推進客運站改擴建或遷建新建，切實改善群眾出行條件。

五、推動資源型地區綠色發展

（十四）開展生態環境綜合治理。嚴格落實資源開采相關各項生態保護和污染防治措施，堅持邊開采、邊治理，同步恢復治理資源開采引發的植被破壞、水土流失、采空沉陷、土地鹽堿化、水位沉降、重金屬污染等生態環境問題，防范閉坑礦山的潛在污染風險。按照“誰破壞、誰治理”、“誰修復、誰受益”的原則，落實企業和地方政府主體責任，探索第三方治理模式，加快解決工礦廢棄地、矸石山、尾礦庫、特大露天礦坑等歷史遺留問題。強化森林管理與保護，加快森林資源培育與恢復，因地制宜實施天然林資源保護、退耕還林還草、荒漠化治理等林草重點工程。

（十五）加快形成綠色生產方式。推動資源能源綠色開發，堅持科學勘查、有序開采、清潔生產、高效利用，加大對礦產資源儲量、開發潛力和生態環境影響的綜合評價，合理調控開采規模、時序和強度，全面落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單。推進接續產業綠色制造，推廣清潔生產工藝、技術和生產設備，推進水資源節約集約利用，提高傳統高消耗、高排放行業的清潔生產水平。鼓勵廢棄物減量、資源化利用和無害化處置，促進原材料、能源梯級利用和高效產出。嚴格執行重點行業環境準入和排放標準，堅決淘汰落后和過剩產能。

（十六）建設生態宜居環境。統籌地下資源能源開發與地上城鎮發展，引導已有開發項目逐步有序退出主城區，及時修復因資源能源開采導致受損的生態環境，優化生產、生活、生態空間布局。保護城鄉自然山水格局和歷史人文風貌，推進城市綠道和生態廊道建設。大力推進城市更新改造，構建環境宜人、出行便捷、生活舒適、安全韌性的宜居環境。培育和踐行綠色文化，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，打造一批綠色城市。

六、加快資源型地區開放發展

（十七）積極參與國際資源能源和產業合作。立足國內需求，鼓勵資源型地區積極參與協同推進國際國內資源能源市場融合發展，培育跨境資源能源貿易產業。鼓勵企業以市場為導向開展資源能源國際合作，建設境外資源能源開發基地。積極參與高質量共建“一帶一路”，帶動礦山機械、化工設備、環保設備和特色農產品等走向國際市場。推動資源型地區企業和研究機構間的國際合作交流。

（十八）提高資源型地區對外開放水平。進一步優化營商環境，深入推進“放管服”改革，營造良好市場環境，降低進出口環節制度性交易成本。引入多元化投資者，激發市場主體競爭活力。支持符合條件的地區按程序申請設立綜合保稅區，提升資源型地區對外貿易水平。

七、支持資源型地區共享發展

（十九）提高普惠性公共服務水平。圍繞公共服務設施提標擴面，加快補齊短板弱項，提升設施共建共享水平。推進義務教育均衡發展和城鄉一體化，擴大普惠性學前教育資源，繼續加大對困難地區和薄弱學校的支持力度。扎實做好常態化疫情防控，增強礦區醫療機構綜合能力，提高礦業工人職業病診療水平。引導社會力量建設托育和養老服務設施。傳承發揚并充分利用資源型地區創業建設歷程中的精神文化資源，建設一批博物館、紀念館和教育示范基地。推動公共健身設施建設，提升開放使用效益。更新改造老舊破損的供水供氣設施，按需發展熱電聯產集中供熱，完善垃圾無害化處理設施、污水集中處理設施。

（二十）提高居民基本生活保障水平。堅持應保盡保，健全統籌城鄉、可持續的社會保險制度，穩步提高保障水平。推動失業保險、工傷保險省級統籌，健全重大疾病醫療保險和救助制度。健全靈活就業人員社保制度。完善社會救助、社會福利政策，改善困難礦工、群眾的生活狀況。

（二十一）著力穩定和促進就業。強化就業優先政策，有效防范因資源枯竭、產業波動導致的規模性失業風險，進一步加強下崗礦工、停產企業員工、農民工的職業技能培訓，多措并舉解決居民就業問題。提升就業質量，加強公共實訓基地建設，推動創業基礎平臺共建共享，建設高水平、專業化的產教融合實訓基地，為接續替代產業發展提供技術工人、管理人員和創業人才。

八、政策支持與組織保障

（二十二）加強組織領導。堅持和加強黨的全面領導，強化地方主體責任，廣泛動員全社會力量，共同推進資源型地區高質量發展。國家發展改革委要牽頭強化工作協同，做好統籌協調，國務院各有關部門要按照職能分工，在項目建設、資金投入、體制機制創新等方面給予積極支持。各有關?。▍^、市）人民政府要切實負起責任，制定省級實施方案，研究出臺配套政策措施。各資源型地區要主動作為，確保各項重點任務落到實處，探索可復制可推廣的經驗做法。方案實施涉及的重大事項、重大政策和重大項目要按程序報批。

（二十三）健全長效機制。完善資源能源開發秩序約束機制，嚴格執行勘查開發準入和分區管理制度，協調推進資源能源開發與城市可持續發展。健全資源性產品價格形成機制，使價格靈活反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本。落實接續替代產業扶持機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，調動社會力量，推動接續替代產業發展。健全資源開發補償和利益分配共享機制，監督資源開發主體承擔生態修復和環境整治等方面的責任和義務。完善對資源型地區轉型發展情況的動態監測和評估機制，適時調整優化資源型地區名單。

（二十四）完善配套政策。繼續通過資源枯竭城市轉移支付對相關地區予以支持。繼續安排中央預算內投資支持實施采煤沉陷區綜合治理工程和獨立工礦區改造提升工程。開展資源枯竭城市轉型績效評價工作，強化評價結果運用。推動資源型地區可持續發展示范區和轉型創新試驗區建設。引導和鼓勵各類金融機構在風險可控前提下加大對資源型地區轉型的信貸支持力度，支持符合條件的企業上市融資、發行債券。歷史遺留礦山廢棄建設用地修復后，在符合國土空間規劃前提下可作為城鎮建設用地使用。積極推進采煤沉陷區、獨立工礦區等重點地區土地復墾，對具備復墾條件的建設用地，可按照城鄉建設用地增減掛鉤政策和工礦廢棄地復墾利用政策實施復墾。有關?。▍^、市）在安排年度新增建設用地等指標時，要充分考慮資源型地區轉型重大項目用地需求，支持符合條件的建設項目納入耕地占補平衡國家統籌。支持因歷史原因導致地域狹小的獨立工礦區有序進行行政區劃調整，拓展轉型發展空間。